یادداشتی از دکتر حسین شیرزاد، معاون وزیر جهاد کشاورزی و مدیرعامل سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران

نظام بهره برداری اجاره داری از اراضی کشاورزی و لزوم تدوین قوانین برای استحکام مناسبات موجر و مستاجر در بخش کشاورزی ایران

1398/03/27

چشم انداز نظام بهره برداری اجاره داری به مثابه یک نظام بهره برداری انتقالی همواره زمینه ساز تحول در بخش کشاورزی بوده است.

با توجه به گستردگی بهره برداری های دهقانی در ساختار نظام بهره برداری کشور، خرد و پراکنده بودن قطعات دهقانی، سالخوردگی بهره برداران ، بالا بودن میانگین سنی بهره برداران، خالی از سکنه شدن بسیاری از آبادی ها، مهاجرت بهره برداران خرده مالک و غیبت آنها در برخی از نقاط روستایی و عدم بازگشت آنها، همچنین عدم تمایل نسل جدید فرزندان بهره برداران خرده مالک به انجام فعالیت های کشاورزی و سکونت در محیط های روستایی؛ برگزیدن سیاست جامع مدون و اتخاذ راهکارهای اجرایی مناسب برای حل مشکلات فوق ضروری می نماید. به همین دلیل جهت بهره گیری مناسب از پتانسل اراضی برای تولید محصولات مزروعی و رفع مشکلات مطرح شده، توسعه "نظام اجاره داری پیشرفته" در سطح کشور پیشنهاد می گردد. طرفه اینکه توسعه نظام اجاره داری و تدوین قوانین مربوط به آن از عمده ترین اشکال جلوگیری از خردتر شدن اراضی و حفظ مالکیت دهقانی در بسیاری از کشورها می باشد. از منظر تاریخی، پیشینه بهره برداری از زمین به شیوه اجاره ای در ایران، سنتی آرکائیک بوده و به تشکیل اولین دولتهای فلات ایران باز می گردد بگونه ای که اراضی تحت تملک ملوک غالباً به اجاره افراد با نفوذ محلی در می آمد و اجاره آن به صورت جنسی پرداخت می گردید. در دوره میانه نیز ساسانیان زمین های خالصه شاهی و سایر اراضی توسط حاکمان وقت به شرط پرداخت خراج ( نوعی اجاره ) در اختیار کشاورزان دارای قدرت مالی و ابزار کار و مدیریت اداره زمین قرار می گرفت. در این دوره با گسترش بزرگ مالکی، املاک بزرگ به صورت پهنه های محدودی درآمدند و قسمت اعظم آنها به اجاره واگذار می شدند. . به عبارتی تا صفویه اجاره املاک یکی از اشکال بهره برداری از اراضی کشاورزی در این دوره بشمار می آمده است. البته در دوره قاجارها نظام بهره برداری اجاره ای طی تغییراتی به نفع بزرگ مستاجرین در کشور ادامه یافته است. در دوران پهلوی اول و دوم تا قبل از اصلاحات ارضی نظام بهره برداری اجاره ای به سه شیوه در ایران معمول بوده است. شیوه اول؛ اجاره روستا یا قسمتی از یک روستا از مالکان بزرگ بوده است. در این شیوه معمولاً اجاره دار به مثابه مالک عمل می کرده و از طریق کشت اراضی توسط زارعان و دریافت بهره مالکانه، حصه یا سهم مالک را بر اساس قرارداد پرداخت می کرده است . شیوه دوم؛خرده مالکان تمام یا قسمتی از اراضی خود را بصورت اجاره واگذار می نماید و مستاجر به عنوان عامل اصلی تولید به کشت و زرع می پردازد. در این نظام مستاجر حق واگذاری اراضی به غیر را ندارد و محصول تولید شده بر اساس قرار داد بین مالک و اجاره دار تقسیم می شود. شیوه سوم؛ اجاره اراضی وقفی یا خالصه می باشد. مدت زمان اجاره اینگونه اراضی طولانی تر بوده و در مواردی به 99 سال هم می رسد. با انجام اصلاحات ارضی طی سه مرحله، اراضی بزرگ مالکان و یا اراضی دولتی که به رعایا اجاره داده می شد طی مراحل مختلف به دهقانان فروخته و واگذار گردید. در این میان بسیاری از رعایا و دهقانان که از نسق زراعی برخوردار نبودند از مالکیت بر اراضی جامانده و فعالیت های کشاورزی خود را در قالب نظام اجاره داری تا کنون ادامه داده‌اند. در نظام بهره برداری اجاره ای، اجاره داران معمولاً بیش از نیاز معیشتی خود تولید می کنند و به صاحبان زمین، اجاره را به صورت نقدی یا جنسی پرداخت می کنند. همچنین مجبور به انجام خدمات یا بیگاری برای مالک نیستند. مشخصه این نظام اقتصاد مبادله ای مبتنی بر پول است. با وجودی که قرارداد اجاره غیر مکتوب است ولی منافع اجاره دار به دلیل پایگاه اقتصادی- اجتماعی و توان مالی اش تأمین می‌شود. البته مناسبات حاکم بر نظام اجاره داری طی ادوار مختلف تاریخی در ساختار کشاورزی و نظام روستایی کشور شکل گرفته و نهادینه شده اند. این مناسبات بیشتر به صورت عرفی و شفاهی بوده تا قانونمندی های مکتوب و حقوقی. به عبارتی این مناسبات از اعتماد اجتماعی حاکم بر جامعه روستایی تأثیر پذیرفته و به صورت قوانین نانوشته مورد پذیرش مالک و اجاره کار و سایر نهادهای مرتبط قرار گرفته اند. قرارداد های اجاره معمولا" بعلت اعتمادی که بین مالک و اجاره کار وجود دارد بصورت رسمی ثبت نمی‌شود و بیشتر قراردادها عرفی و بصورت غیر رسمی بوده و حداکثر به امضای ریش سفیدان و معتمدین محل می‌رسد. معمولاً در زمان انعقاد قرارداد اجاره‌کار تمامی مبلغ اجاره بها را به موجر می‌پردازد. موجر نیز دفترچه خدمات جهاد کشاورزی را جهت دریافت کود و سم و بذر و سایر نهادهای کشاورزی بهاجاره کار تحویل می‌دهد و به مراکز خدماتی و پشتیبانی تولید و مرکز ترویج و خدمات جهاد کشاورزی اعلام می‌کند که زمین خود را ( با معرفی مستأجر ) اجاره داده است و یک نسخه تصویر قرارداد فی‌مابین را نیز به این مراکز و شرکت‌ها تسلیم می‌کند. اگر بنا باشد اجاره‌کار وام یا اعتباری از بانک‌ها و موسسات مالی در زمینه کشاورزی دریافت کند قرارداد بایستی در دفاتر ثبت اسناد رسمی به امضاء طرفین برسد.در حال حاضر جهت ثبت قرار داد در دفاتر اسناد رسمی طبق قانون روابط موجر و مستأجر مصوب سال 1376 عمل شده و اجاره نامه اراضی کشاورزی بین مالک و مستأجر به امضاء می رسد.با توجه به عرفی و شفاهی بودن مناسبات حاکم بر نظام بهره برداری اجاره داری، نظام مند نمودن این شیوه از بهره برداری در ساختار حقوقی و قانونی کشور ضرورت می یابد. این ضرورت در چارچوب توجه ویژه به مسئله نظام بهره برداری جهت اصلاح ساختاری شیوه های بهره برداری از منابع و عوامل تولید طی دو دهه اخیر از یک سو و تمایل برای اجاره کاری در میان جامعه کشاورز از سوی دیگر مورد مداقه قرار گرفته است. جهت اجرای این نظام ابتدا می بایست بسترهای مربوطه فراهم شود تا از بروز مشکلات احتمالی جلوگیری شود. لذا قانونمند کردن نظام اجاره داری در چارچوب قوانین و مقررات نظام ثبتی و حقوقی کشور ضرورت و هدف اصلی به شمار می رود. بنابراین امروزه همه متفق القول اند که توسعه اجاره داری نیازمند تدوین یک نظام اجرایی منسجم و قانونمند است. این نظام اجرایی اجاره داری بر کلیه مراحل اجاره دارای از آغاز تا پایان نظارت داشته و آن را مدیریت خواهد کرد. در نظام اجرایی اجاره داری ارگانها و سازمان های مختلفی که در ارتباط مستقیم با ساختار نظام کشاورزی هستند ذیمدخل بوده و دارای وظایفی خواهند بود. سازمان ها و عوامل ذیمدخل در این زمینه عبارتند از وزارت جهاد کشاورزی ، سازمان نظام مهندسی، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، مالک زمین به عنوان موجر و مستأجر؛ در تدوین نظام اجرایی اجاره داری هر یک از عوامل فوق دارای وظایفی هستند که لازم است در هنگام تدوین این نظام وظایف هریک مشخص گردد. در این راستا همچنین تشکیل یک نظام صنفی مجزا همانند اتحادیه و صنف بنگاه داران و مراکز معاملات ملکی جهت قانونمند کردن ثبت اجاره اراضی و نظارت بر کار این بنگاه ها ضروری است. در این میان حضور نهادهایی مانند تعاونی های تولید هم بعنوان عنصر دوفاکتو قابل توجه است. یکی دیگر از نقش های تعاونی های تولید در روستاها، سازماندهی نظام بهره برداری است که در کنار آن می تواند نظام اجاره داری را نیز سازماندهی نماید. نقش شرکت تعاونی تولید در سازماندهی نظام اجاره داری عبارتست از ایجاد ساز و کارهای قانونی بر مبادله تجاری با در نظر گرفتن منافع موجر و مستاجر مانند : زمانبندی اجاره (اصولا مدت زمان اجاره یکساله به زیان هر هر دو طرف است، زیرا مستاجر برای دستیابی به حداکثر سود نوع سرمایه گذاری و در نهایت اعمال فشار بر زمین باعث کاهش کیفیت اراضی می شود.) به عنوان مثال قراردادهایی که معمولا بهره برداران غیر بومی مانند یزدی ها و اصفهانی ها با مالکان بومی در گذشته منعقد می نمودند، به دلیل یکساله بودن مدت زمان اجاره، مستاجر برای دستیابی به حداکثر سود و بازگشت سرمایه گذاری انجام شده،حداکثر پمپاژ آب را از مکینه ها و چاههای آب در اختیار انجام می‌دادند که این امر خود محل مناقشه با سایر بهره برداران و مالک زمین بود. در قراردادهای نوین اجاره، بر اساس مناسبات داوطلبانه و اشراف به حقوق طرفین تعریف شده و در قرارداد منعقده طرفین یک مرجع حل اختلاف تعیین می نمایند. که در مجموع بر اساس تفاهم مالک و مستاجر شکل می گیرد. همچنین ایجاد فضای اعتماد میان موجر و مستاجر (به عبارتی زمین تحت تصرف قرار نمی گیرد). تعاونی تولید میتواندبه عنوان داور مرضی الطرفین و عامل نظارتی بر قرارداد و حسن انجام تعهدات طرفین عمل می نمایدیا به عنوان مرجع حل اختلاف، موجر و مستاجر در قراردادهای اجاره ایفای نقش ‌نماید.(البته ممکن است طرفین مرجع دیگری را انتخاب نمایند.) اما یکی از این مراجع مطمئن قطعا مدیران تعاونی تولید خواهد بود. از سویی تعاونی تولید می تواند در آموزش نیروهای مستاجر به عنوان نیروهای بومی فعال، ایفای نقش نماید. به عبارتی تعاونی تولید می تواند به عنوان یک تشکل، سازماندهی بهره برداری از منابع آب و اراضی را شکل دهد.و همچنین خدمات مورد نیاز اعم از آموزش، ترویج، ارایه خدمات و نهاده‌های مورد نیاز برای اراضی اجاره ای نیز به عهده گرفته و در صورت امکان برای درآمدزایی مازاد خدمات خود را به واحدهای تولیدی پیرامون ارایه نماید. در نهایت، باید بپذیریم که بخش کشاورزی به سرمایه گزاری مستقیم و غیر مستقیم نیاز دارد. شدت روند رو به افزایش استهلاک، تعداد زیاد فارغ التحصیلان بخش کشاورزی و عدم وجود فرصت های شغلی و ناگزیری آنها به فعالیت های کشاورزی ووجود بهره برداران کم زمین و بی زمین و عدم برخورداری آنها از منابع مالی مناسب، کشاورزی کشور را به سوی نظام های بهره برداری انتقالی خواهد کشاند و در اکثر کشورها با مکانیزم های بومی خاصی( عرفی و شرعی)، نظام های بهره برداری انتقالی مانند اشکال مختلف نظام اجاه داری ایجاد شده که زمینه ساز تحول در بخش کشاورزی شان بوده است.